| 建議/提案提出者： | ;劉學軍; | 建議/提案號： | 078 | |
| 標題： | 關于規范農村土地流轉程序保障農民權益的建議 | |||
| 建議/提案內容： |
推進農村土地流轉是轉變農業發展方式，實現農業增效、農民增收、農村發展的重要途徑。最近召開的中央農村工作會議明確指出，要引導和規范土地經營權有序流轉，發展各類新型農業經營主體。近年來，我區農村土地流轉的范圍和規模不斷擴大，經濟效益、社會效益持續提升，為全區經濟社會發展提供了有力支撐。
一、基本情況
隨著農村產業結構調整不斷深化、產業化水平不斷提高、進城務工人員不斷增加，我區農村土地流轉面積逐年增加，實現了農業規模效益進一步提升，農民收入進一步增加，現代農業進一步發展。截至2014年12月底，全區累計流轉土地面積52.98萬畝（其中今年新增3.98萬畝），占全區土地承包面積（77.83萬畝）的68.07%，涉及農戶19.81萬戶。在轉出形式上，轉包12.01萬畝，出租19.38萬畝，互換3.55萬畝，轉讓4.82萬畝，入股13.12萬畝；在流轉去向上，流入規模經營主體12.46萬畝，占流轉土地面積23.52%，其中專業大戶和土地合作社均超過4萬畝；簽訂書面流轉合同34.68萬畝，占流轉土地面積65.46%。
二、存在問題
雖然我區農村土地流轉已初具規模，但實際運作過程中仍存在一些問題亟待關注和解決，特別是操作程序不夠規范，損害了部分農民的合法權益。主要表現為：
流轉主體有錯位。農村土地承包法規定，土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。但在具體操作中，以村經濟合作社代替承包方簽訂土地流轉協議的不在少數。由于農戶并非流轉主體，一旦發生流轉糾紛，就缺少法律層面的支持，村組織還將承擔較大的經濟責任。
流轉合同不規范。雖然我區向廣大農戶提供市農工辦2012年合同范本，但仍有35%的農戶土地流轉只有口頭協商，未簽訂書面流轉合同，造成部分土地流轉自發、無序、隨意、分散。有的農戶即使簽訂了合同，其內容也過于簡單，對雙方權利義務及違約責任、賠償條款等缺乏明確具體的規定。有的合同未經管理機構審查、鑒證，有不合法律規定的條款，因此一旦出現糾紛，則難以解決。
風險管控待健全。受資金、技術及管理水平的影響，大多數地方還未建立安全有效的風險管控程序，使部分經營主體有空子可鉆。例如，個別投資者在當地經營設施農業（如蔬菜大棚），等補助資金到手后，將項目轉到外地，繼續套取各級政府的扶持資金。有些農業大戶在農產品上市后，一夜之間抽資走人，土地流轉租金未及時、足額撥付，使群眾最基本收益受到影響。
三、對策建議
推進農村土地流轉，規范土地流轉程序，必須嚴格監管環節，完善運行管理機制，確保農民不失權、不失利、土地不變性。
一是抓好確權登記。加快農村土地調查工作，摸清土地類型、權屬、位置和面積，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，做到承包地塊、合同、證書、臺帳“四相符”和“四到戶”，明確土地承包權屬，避免流轉糾紛，為農村土地的順暢流轉奠定基礎。對近期就要流轉的土地，可優先進行確權，保證流轉規范。
二是健全流轉程序。把好土地流轉準入關、協議簽訂關、風險防范關，無論是農戶自主流轉、委托流轉，還是入股流轉，都要按照相應的程序進行；農戶委托發包方（村級組織）流轉的，一定要農戶遞交委托流轉申請書，未受委托的村級組織不得與經營主體直接簽訂流轉協議；嚴格審查投資者資質，建立土地租金預付制度、風險保證金制度等，有效防控各種風險。
三是規范流轉合同。嚴格落實土地流轉合同制和備案制，定期檢查合同履行情況。按照省下達的最新合同范本，對不簽合同或合同不規范的及時補簽，杜絕口頭約定流轉的做法。在合同中除了明確土地位置、面積、價格、流轉期限等外，還應對雙方的權利義務及違約責任（包括經營保證金）進行明確，以利于糾紛的調處。
四是強化流轉管理。要健全農村土地流轉檔案，加強鎮（區）土地流轉服務中心和村級信息員隊伍建設，積極履行好信息發布、合同指導、流轉協調等職責。要加強土地矛盾糾紛調處隊伍建設，及時解決土地糾紛，維護農村土地流轉秩序和流轉當事人的合法權益。
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| 承辦單位： | 主辦： | 協辦： | ||
| 答復日期： | 2015-04-01 | |||
| 答復內容： |
劉學軍代表： 您提出的“關于規范農村土地流轉程序保障農民權益的建議”很好，現就建議提及的內容作答復如下： 一、關于農村承包地確權登記工作。按照中央、省、市的統一部署，我區加快了確權登記工作步伐，2015年全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點，50%的行政村推進試點工作，同時東社、西亭兩鎮整鎮推進。按照依法規范操作，嚴格執行政策，采用符合標準規范、農民群眾認可的技術方法，以現有承包清冊、合同、證書為依據確認承包地歸屬，保持承包關系穩定；充分調動農民群眾積極性，依靠村民民主協商，自主解決矛盾糾紛；切實維護婦女的土地承包權益；強化區鎮兩級責任，建立健全黨委和政府統一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機制，科學制定工作方案，明確時間表和路線圖，精心組織實施本地區確權登記頒證工作。目前全區的確權登記工作正按實施方案在加緊推進中。 二、2014年農業部為進一步規范全國的農村土地流轉工作，下發了農明字〔2014〕20號文件。針對土地流轉中存在的片面追求流轉規模和流轉比例，靠行政命令下指標、定任務、趕速度違背農民意愿，損害農民利益等問題，進一步明確在土地流轉中，一要始終堅持依法自愿有償原則，不得損害農民利益、不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力；二要因地制宜，循序漸進，尊重農民意愿，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，嚴禁以下指標、定任務、趕速度等方式行政推動土地流轉，已下達的農村土地流轉考核指標必須取消。同時進一步明確土地流轉行為，防范土地風險，建立流轉租金預付制度和復耕保證金制度。這對我區下一步做好土地流轉工作指明了方向，并防止“非農化、非糧化”提供了權威的制度保證。 2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于引導農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）文件。省委辦公廳、省政府辦公廳下發《關于積極引導農村土地經營權有序流轉促進農業適度規模經營健康發展的實施意見》（蘇辦發〔2015〕3號）文件。主要堅持四項基本原則即堅持加快推動現代農業建設的原則、堅持尊重農民意愿的原則、堅持農地農用的原則、堅持改革創新破解發展難題的原則。 三、為規范我區農村土地承包經營權流轉行為，維護流轉當事人的合法權益，區委農工辦于2013年出臺文件即《南通市通州區農村土地承包經營權流轉操作辦法》（通農發〔2013〕12號），此文件與《承包法》及中央最新要求完全吻合。文件中明確土地流轉應遵循四個基本原則：（1）農村土地流轉必須遵循“依法、自愿、有償”和平等協商原則。（2）農村土地流轉必須堅持流轉后不改變土地的所有權性質和農業用途；流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。（3）農村土地流轉的流入方須有農業生產經營能力。（4）農村土地流轉必須保障農村土地承包關系的穩定，禁止借流轉之機打亂重分；必須保障農戶承包地的流轉收益歸農戶所有，任何組織和個人均不得截留、扣繳和挪用；流轉主體（主體是承包農戶，承包農戶自主決定是否流轉、流轉方式及流轉價格）、流轉方式、流轉信息、流轉程序進行了明確，并明確了合同示范樣式即南通市通州區農村土地承包經營權流轉合同、南通市通州區農村土地承包經營權互換合同。 四、為建立土地流轉的風險保障機制，我區正在積極調研，起草有關辦法。建立風險保障機制，對保護流出農戶的利益、有效防范土地流轉風險必將起到積極作用。 五、為有效地化解土地流轉過程中出現的矛盾，我區建立健全村、鎮、區三級調處組織網絡，并積極開展工作，每年調處土地流轉糾紛1000多起，區農村土地仲裁委員會積極發揮調解仲裁作用，每年調處、仲裁土地糾紛多起，由于仲裁委結案率、群眾滿率、調處成功率在全省均名列前茅，區仲裁委員會2012被省農委授予先進集體、2013年被農業部授予先進集體。2014年7月份，省高院就如何進一步依法處理農村土地承包糾紛在西亭鎮進行專題調研，肯定了我區做法。 中共南通市通州區委農村工作辦公室 2015年6月5日 |
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